สภาฯ ลงมติผ่านร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองวิถีชีวิตชาติพันธุ์  ‘คว่ำ’ ข้อเสนอ กมธ.เสียงส่วนน้อยที่ให้ระบุในมาตรา 3 ‘กลุ่มชาติพันธุ์ หมายรวมถึงชนเผ่าพื้นเมืองฯ’ รทสช.หวั่นโยงกฎหมายระหว่างประเทศสร้างปัญหาความมั่นคง-แบ่งแยกดินแดน 

8 ม.ค. 2568 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 6 (สมัยสามัญประจำปีครั้งที่สอง) มีวาระพิจารณาและลงมติ ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ (ร่าง พ.ร.บ.ชาติพันธุ์) ในวาระที่ 2 เป็นครั้งที่ 2 เพื่อให้ที่ประชุมสภาฯ ลงมติว่าจะเห็นชอบร่างกฎหมายที่ กมธ.ถอนกลับไปแก้ไข หรือไม่ หลังจากในครั้งแรกเมื่อ 25 ก.ย.ที่ผ่านมา ที่ประชุมสภาฯ ได้มีการอภิปรายและตั้งข้อสังเกตร่างฯ และให้ กมธ.นำร่างกลับไปแก้ไข ซึ่งหนึ่งในเรื่องที่มีข้อถกเถียงมากที่สุดเรื่องหนึ่งในการประชุมสภาฯ คือ มาตรา 3 ที่มีการนิยามคำว่า "ชนเผ่าพื้นเมือง" (Indigenous People)

อนึ่ง พ.ร.บ.ชาติพันธุ์ มีเจตนารมณ์เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 70 ที่จะมุ่งให้ความคุ้มครองสิทธิของชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ให้มีสิทธิเสมอภาคอย่างไม่ถูกเลือกปฏิบัติ เป็นพื้นฐานตามหลักสิทธิมนุษยชน โดยวางหลักการและแนวทางในการสร้างการมีส่วนร่วมและส่งเสริมศักยภาพกลุ่มชาติพันธุ์ที่สอดคล้องกับวิถีชีวิตและความต้องการของกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งมีอยู่กว่า 60 กลุ่ม ประชากรเกือบ 7,000,000 คนทั่วประเทศ

หลังทบทวนและส่งร่าง พ.ร.บ.กลับมาที่ที่ประชุมสภาฯ ในมาตรา 3 โดย กมธ.เสียงข้างมากได้เสนอให้ตัดคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ออก ขณะที่ กมธ.เสียงข้างน้อย เสนอให้ ระบุในมาตรา 3 แทน ดังนี้

"กลุ่มชาติพันธุ์ หมายความว่า กลุ่มคนที่อยู่อาศัยในกลุ่มเดียวกัน หรือหลายกลุ่มซึ่งมีถิ่นฐานในประเทศไทย และมีประวัติศาสตร์ อัตลักษณ์ และการสั่งสมทางวัฒนธรรม ภาษา วิถีชีวิต ภูมิปัญญา และความเชื่อตามจารีตประเพณีร่วมกัน" โดยมีส่วนที่เพิ่มต่อท้ายคือ "ทั้งนี้ หมายถึงกลุ่มคนที่ระบุตนเองว่าเป็นชนเผ่า ชนเผ่าพื้นเมือง ชนพื้นเมือง ชนพื้นเมืองดั้งเดิม หรือชนพื้นถิ่นด้วย"

ยืนยัน เพิ่มคำ ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ไม่ทำให้แตกแยก

ในส่วนประเด็นที่ประชุมสภาฯ กังวลคือเรื่องความแตกแยก และปัญหาความมั่นคง ชูพินิจ เกษมณี สมาชิกคณะกรรมาธิการร่างกฎหมาย ได้อภิปรายก่อนลงมติว่า มาตรา 46 ของปฏิญญาว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองแห่งสหประชาชาติ หรือ UNDRIP ระบุชัดเจนว่า ปฏิญญาฉบับนี้ไม่อนุญาตให้ใครเอาข้อความไปใช้เพื่อให้เกิดความแตกแยกได้ เขียนกันไว้เลยว่าไม่เกี่ยวกับการแตกแยกต่างๆ คิดว่าบางหน่วยงานไม่ได้อ่านรายละเอียดในเรื่องนี้

ชูพินิจ ระบุด้วยว่า การมีคำนิยาม ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ไม่ได้เป็นเพียงกลุ่มชาติพันธุ์ แต่จะทำให้ลูกหลานมีสิทธิและโอกาสในเวทีระดับนานาชาติ ได้รับทุนสนับสนุนในระดับนานาชาติที่องค์กรชนเผ่าพื้นเมืองนำมาขอใช้พัฒนาต่างๆ โอกาสเข้าร่วมในเวทีถาวรในประเด็นชนเผ่าพื้นเมือง มีโอกาสได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้รายงานพิเศษว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง รวมถึงกฎหมายระหว่างประเทศในเรื่องการคุ้มครองสิทธิและทรัพยากรต่างๆ

ทั้งนี้ คำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ตามปฏิญญาว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองแห่งสหประชาชาติ (UNDRIP) นิยามว่าเป็นคนดั้งเดิมที่ผูกติดกับดินแดน มีประวัติศาสตร์เป็นอาณานิคมถูกรุกรานจากคนนอก และเป็นกลุ่มคนที่ไม่มีอำนาจครอบงำกำหนดเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง หรือกลุ่มคนที่ถูกกดขี่

แม้ว่าประเทศไทยจะรับหลักการของ UNDRIP แต่ไม่เคยนำมาประยุกต์ใช้ในกฎหมายภายในประเทศ ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 70 ระบุเพียงว่า ‘ให้รัฐพึงส่งเสริมและคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ’ แต่ไม่ได้ใช้คำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ (Indigenous People) ตามที่ระบุในปฏิญญาฯ

ส่วนในร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ เดิมระบุนิยามคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ คือกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีความสืบเนื่องทางประวัติศาสตร์ที่สัมพันธ์กับถิ่นฐาน และอาศัยอยู่ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งหรือหลายพื้นที่ในประเทศไทยอย่างยาวนาน ผูกพันและพึ่งพิงทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่นั้นๆ มีอัตลักษณ์ทางด้านภาษาและวัฒนธรรม และไม่ได้เป็นกลุ่มคนที่อำนาจครอบงำเศรษฐกิจและสังคม

อภินันท์ ธรรมเสนา จากศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์กรมหาชน) ให้สัมภาษณ์กับประชาไทว่า ทางภาคประชาชนขอสนับสนุนให้มีนิยามว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ใน พ.ร.บ. เพราะพวกเขาหวังว่าจะเป็นหลักประกันสิทธิสอดคล้องตามกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะปฏิญญาว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมืองแห่งสหประชาชาติ (UNDRIP) ซึ่งกำหนดไว้ 46 มาตราด้วยกัน

ด้านสุนี ไชยรส กรรมาธิการฝ่ายเสียงข้างน้อย กล่าวเสริมว่า การนิยาม ‘ชาติพันธุ์’ ครอบคลุมมาที่ชนเผ่าพื้นเมืองอยู่แล้ว ไม่ว่าเราจะชาติพันธุ์ใดก็ตาม แต่ชนเผ่าพื้นเมืองมีเอกลักษณ์ และมีเรื่องที่ต้องได้รับการคุ้มครองส่งเสริมเป็นพิเศษ การที่เราเชื่อมโยงไปยังกติการะหว่างประเทศทุกฉบับ ไม่ได้หมายความว่าพวกเขาได้รับอภิสิทธิ์ แต่หมายถึงว่าเป็นการทำให้กลุ่มชนเผ่าพื้นเมืองได้รับการดูแลส่งเสริม ไม่ได้มองแค่เป็นประเพณีวัฒนธรรมของคนบางกลุ่ม แล้วนำไปสู่เรื่องการท่องเที่ยว แต่หมายความว่าหากเราไม่ดำเนินการให้ชัดเจน กลุ่มคนเหล่านี้จะถูกกลืนหรือเข้าสู่ความเสี่ยงในการถูกครอบงำกดขี่ หรือเสื่อมถอยทางด้านวัฒนธรรมในอนาคต

ฝ่ายตัดนิยาม 'ชนเผ่าพื้นเมือง' ว่ายังไง

ฝ่ายสนับสนุนตัดคำกับว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ อย่างอัครเดช วงษ์พิทักษ์โรจน์ สส.ราชบุรี  พรรครวมไทยสร้างชาติ มองว่า คำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ คือกลุ่มคนที่เคยอยู่เดิมอยู่แล้ว และถูกคนกลุ่มใหม่เข้ามายึดครองพื้นที่ อย่างชนเผ่าอินเดียแดงสหรัฐอเมริกา ที่ถูกคนผิวขาวรุกราน แต่ประเทศไทยไม่มีชนเผ่าพื้นเมือง เราอยู่มาตั้งแต่สมัยโบราณกาล คือ 'เผ่าไทย' และประชาชนที่อยู่ชายขอบคือ 'ชาติพันธุ์'

อัครเดช ระบุว่า การออกกฎหมายฉบับนี้เพื่อคุ้มครองสิทธิกลุ่มชาติพันธุ์ เพื่อให้พวกเขาจะได้สิทธิทุกอย่างที่ต้องการ 100% ไม่ขาดตกบกพร่อง แต่ที่เขาสนับสนุนให้ตัดคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ออกไป เนื่องจากไทยลงนามใน UNDRIP ซึ่งในปฏิญญาดังกล่าวระบุถึงสิทธิการปกครองตนเอง นี่เป็นปัญหาด้านความมั่นคงของประเทศ และเขากังวลด้วยว่า หากยังมีคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ใน พ.ร.บ. วันหนึ่งอาจส่งผลกระทบในปัญหาภาคใต้มีคนแยกไปปกครองตนเองอย่างที่ฝ่ายความมั่นคงกังวล

"วันนี้เราไม่อยากจะให้สภาแห่งนี้ออกกฎหมายไปอีก 20 30 50 ปีข้างหน้า แล้วถูกลูกหลานกลับมามาตราหน้าว่าสภาแห่งนี้ออกกฎหมายทำลายความมั่นคงของชาติ" อัครเดช กล่าว

ด้าน สส.มานพ คีรีภูวดล จากพรรคประชาชน ลุกขึ้นอภิปรายโต้แย้งอัครเดช จาก รทสช. ขอให้ไปอ่านปฏิญญาว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองแห่งสหประชาชาติ (UNDRIP) ข้อที่ 46 ซึ่งระบุชัดเจนว่า "ไม่สามารถแบ่งแยกตัวเองได้" และยืนยันคำว่า 'ชนเผ่าพื้นเมือง' ในประเทศไทย มีจริง โดยยึดจากหลักเกณฑ์วิถีชีวิต และกลุ่มเครือข่ายชุมชนวัฒนธรรม และเป็นคำที่สหประชาชาติให้การยอมรับ

"ผมยืนยันว่าประเทศไทยประกอบสร้างด้วยคนหลากหลายกลุ่มก่อนที่จะมีรัฐชาติ ก่อนปฏิรูปสมัยใหม่ รัชกาลที่ 5 เราประกอบสร้างด้วยวัฒนธรรมต่างๆ ขึ้นมาที่เราจะเรียกรวมๆ ว่าเราคือคนไทย สังคมไทยเป็นพหุสังคมพหุวัฒนธรรมที่มีรากที่ลึกมากมาจากหลายๆ ที่มา" มานพ กล่าว

ชลน่าน ศรีแก้ว สส.พรรคเพื่อไทย ไม่เห็นด้วยกับการมีคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ โดยอ้างว่าในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 70 ไม่มีคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ เพราะฉะนั้น การบัญญัติกฎหมายต่างๆ โดยมีคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ เป็นไปไม่ได้ รัฐธรรมนูญเขียนเฉพาะ ‘ชาติพันธุ์’ เขาจึงเสนอว่าต้องไปแก้ไขรัฐธรรมนูญก่อน และค่อยไปออกกฎหมายระดับรองลงมา

ด้านสุนี กล่าวว่า การที่รัฐธรรมนูญมาตรา 70 ไม่ได้ระบุคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ เอาไว้ แต่ไม่ได้หมายความว่าจะเขียนคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ลงไปในร่างกฎหมายอื่นๆ ไม่ได้ และในฐานะที่ประเทศไทยเป็นคณะมนตรีด้านสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UNHRC) ซึ่งเราควรพิสูจน์ตัวเองว่าเราเข้าใจกรอบกติกาสากล และออกกฎหมายที่ออกมาเป็นรูปธรรมชัดเจน

‘คว่ำ’ เสียงส่วนน้อย ตัดคำ ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’

ต่อมา เมื่อ 14.27 น. ที่ประชุมสภาฯ มีมติเห็นชอบตาม กมธ.เสียงข้างมาก ด้วยคะแนน 252 เสียง ตัดคำว่า "หมายรวมถึงชนเผ่าพื้นเมืองฯ" ในมาตรา 3 ของ พ.ร.บ.ส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิตชาติพันธุ์ พ.ศ. … ฉบับปรับปรุง ขณะที่ 153 เสียง เห็นด้วยกับข้อสงวนความเห็นของ กมธ.เสียงข้างน้อย ให้เพิ่มถ้อยความดังกล่าวในร่าง พ.ร.บ.

ทั้งนี้ ในการประชุมสภาฯ ยังมีการลงมติรายมาตราอื่นๆ ของ พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตชาติพันธุ์ ของวาระ 2 และหลังจากนี้ลงมติรายมาตราแล้ว ถึงจะมีการลงมติวาระ 3 ชั้นรับร่างกฎหมาย